Realizacja inwestycji publicznych nieraz wywołuje u podatników ból głowy. Przykłady: nowe lotnisko na obrzeżach stolicy, z którym wiązano wielkie nadzieje, a które nie zostało oddane do użytku na czas. Albo tunel kolejowy, którego otwarcie miało nastąpić już kilka lat temu. Bądź też nowy dworzec, którego budowa jest jeszcze we wstępnej fazie, ale już wiadomo, że nieunikniona jest eskalacja kosztów. To tylko kilka przykładów robót publicznych, które budzą frustrację milionów… niemieckich obywateli. Tak – to wszystko przykłady zza Odry. Jednak „przestrzelonych” finansowo inwestycji jest też wiele w innych bogatych krajach.

Podstawowy problem z inwestycjami publicznymi jest taki, że nie umiemy bez nich żyć. A zapotrzebowanie na nie jest tym większe, im wyższy jest poziom rozwoju gospodarczego. Trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie konkurencyjnej gospodarki bez sprawnej infrastruktury komunikacyjnej, edukacji czy służby zdrowia. Są to dobra niezbędne do tego, aby mogły rozwijać się rynki – a jednocześnie rynki same w sobie mogą nie być w stanie zapewnić odpowiedniej podaży takich dóbr. Stąd też bierze się argument, że dóbr publicznych powinno dostarczać państwo, i w praktyce często tak się dzieje. Jednak skoro „producentem” jest państwo, to w rolę kadry zarządzającej wchodzą biurokraci, a miejsce konsumentów zajmują podatnicy. Przy czym podatnicy, w odróżnieniu od konsumentów, rzadko wiedzą, ile i za co płacą.

Jak przepłacają i spóźniają się Niemcy

W 2006 r. przebywałem na stypendium w Lipsku. Zwrócił moją uwagę znacznych rozmiarów wykop na miejskim rynku, w którym prowadzono jakieś roboty budowlane. Inwestycją okazał się jeden z większych projektów infrastrukturalnych na obszarze byłej NRD: tunel kolejowy biegnący pod miejską starówką. Gdy w 2003 r. przepełnieni optymizmem przedstawiciele władz wbijali w ziemię pierwszą łopatę, kosztorys zamykał się kwotą 0,5 mld euro. Inwestycja miała być gotowa w 2009 r. Kiedy niedawno spotkałem znajomego z Lipska, zapytałem, czy tunel już gotowy. „A skąd” – odparł ku mojemu zaskoczeniu. I dodał: „W szkole uczono mnie, że pod miastem zalegają pokłady węgla, a oni odkryli je dopiero w trakcie budowy!”. Trudno powiedzieć, czy faktycznie powodem poślizgu było „niespodziewane” odkrycie złóż, niemniej opóźnienie zaskakująco przypomina polskie problemy z inwestycjami. Nie inaczej jest z kosztami: w tym momencie wzrosły dwukrotnie w stosunku do pierwotnego planu.

Zbyt drogie inwestycje publiczne to ostatnio w Niemczech gorący temat. Problemem zajął się tygodnik „Focus” (nr 22/2013) w artykule „Marnotrawstwo podatków”. Przytoczono obrazowe dane, zestawiając planowane i faktyczne koszty realizacji wielkich projektów. I tak w przypadku nowego dworca kolejowego Stuttgart 21 pierwotnie mówiono o nakładach rzędu 2,5 mld euro, natomiast teraz przedsięwzięcie (wciąż w fazie realizacji) szacowane jest na 5,6 mld euro. Mieszkańcy Hamburga z kolei emocjonują się sprawą Filharmonii nad Łabą, która ma stać się symbolem nowej dzielnicy budowanej na dawnych terenach portowych – Hafen City. Zakładano, że koszt przedsięwzięcia wyniesie 186 mln euro, z czego znaczna część pochodzić miała ze środków prywatnych. Jednakże już w trakcie budowy projekt zmieniono i obecnie mówi się o kwocie 866 mln euro, przy czym nadwyżka pochodzić będzie głównie z publicznej kasy. Wzrost kosztów o ponad 300 proc. to przypadek dość niezwykły, chociaż – jak się okazuje – wcale nie wyjątkowy.

Najbardziej bolesną porażką inwestycyjną w Niemczech ostatnich lat okazało się nowe lotnisko w Berlinie. Wedle wszystkich znaków na niebie i ziemi miało być gotowe w 2012 r. Plakaty reklamowe zawisły już nawet w polskich miastach. I nagle ogłoszono, że nie tylko lotnisko nie będzie otwarte w terminie, ale też nikt nie jest w stanie podać konkretnej daty oddania do użytku. Oficjalne uzasadnienie to wadliwy system przeciwpożarowy, choć z informacji przeciekających do mediów wynika, że problemów może być więcej. Każdy dzień zwłoki to rzecz jasna dodatkowe koszty. Dzisiaj szacowane są na 4,3 mld euro, co oznacza, że lotnisko podrożało już niemal dwukrotnie.

Niegospodarność bogatych

Niegospodarność przy realizacji inwestycji publicznych zdarza się także w innych krajach. Peter Hall w książce „Great Planning Disasters” analizuje przykłady publicznych przedsięwzięć, które już w fazie realizacji okazały się znacznie droższe, niż zakładano. Część z nich została zarzucona (np. sieć miejskich autostrad w Londynie). Część mimo wszystko zrealizowano, aczkolwiek w okrojonym kształcie (samolot Concorde).

Jak szeroka jest skala problemu, pokazują badania Benta Flyvbjerga z uniwersytetu w Oksfordzie. Przeanalizował on 300 inwestycji publicznych w 20 krajach. W znakomitej większości przypadków, dla których dostępne były wiarygodne dane, doszło do przekroczenia kosztów, podczas gdy przychody często okazywały się niższe od planowanych. Były przedsięwzięcia przekraczające budżet o ponad 50 proc., a nawet 100 proc. Flyvbjerg stawia pytanie: które projekty publiczne są realizowane? I odpowiada: niekoniecznie te najlepsze, lecz raczej te, których pomysłodawcy są w stanie przedstawić atrakcyjną wizję, na którą składają się zaniżone koszty i zawyżone korzyści.

Które przedsięwzięcie dzierży mało zaszczytną palmę pierwszeństwa w dziedzinie przekraczania budżetu? Chyba nikt nie domyśliłby się, że jest to słynna opera w Sydney. Jej budowa trwała o dziesięć lat dłużej, niż planowano, a kosztorys został przekroczony, bagatela, o ponad 1000 proc. (!). Politycy praktycznie całą odpowiedzialność zrzucili na pochodzącego z Danii twórcę projektu Jørna Utzona, który potajemnie opuścił Australię przed ukończeniem budowy i nigdy już tam nie powrócił. Nie ujrzał więc na własne oczy dzieła swojego życia, które w 2007 r. zostało wpisane na Listę światowego dziedzictwa kultury UNESCO. Dopiero pod koniec życia doczekał się symbolicznej rehabilitacji.

Szukając remedium

Zatem rozmijanie się z kosztorysem to w przypadku inwestycji publicznych problem dość powszechny, a w niektórych przypadkach przybiera on horrendalne rozmiary. Nasuwają się w związku z tym dwa pytania. Po pierwsze, jaka jest tego przyczyna? Podstawowa odpowiedź, jaka przychodzi do głowy, to marnotrawstwo środków publicznych, czyli w gruncie rzeczy działalność kryminalna. Z drugiej strony, sam mechanizm decyzyjny, w którym kluczowym argumentem są niskie koszty, zachęca do ich sztucznego zaniżania. Osoby zaangażowane w przygotowanie takich projektów mają świadomość, że kiedy już w trakcie realizacji ujawniona zostanie rzeczywista skala kosztów, decydenci raczej dołożą funduszy, niż zrezygnują z przedsięwzięcia, ponosząc bardziej dla siebie dotkliwe koszty polityczne.

Drugie pytanie brzmi: czy można temu w jakiś sposób zaradzić? Odpowiedź zależy od tego, jak odpowiemy na pytanie poprzednie. Jeśli mamy do czynienia z marnotrawstwem, rozwiązaniem może być finansowa odpowiedzialność polityków i urzędników, o czym dyskutuje się ostatnio w Niemczech. Jeżeli jednak to błąd systemowy, potrzebne są zmiany w procedurze planowania inwestycji publicznych. Należałoby przywiązywać większą wagę do jakości projektów, tak aby nie trzeba było wprowadzać kosztownych poprawek w trakcie realizacji. Może kosztorysy powinny być weryfikowane przez niezależnych ekspertów.

Patrzeć władzy na ręce

I wreszcie, last but not least: kontrola obywatelska. Jako konsumenci porównujemy różne produkty i ich ceny, zanim wybierzemy ten, który najbardziej nam odpowiada. Jako podatnicy – z braku czasu, wiedzy czy możliwości – zdajemy się na polityków, którzy decydują, w jaki sposób wydać nasze pieniądze. Wielu z nas zapewne nawet nie zdaje sobie sprawy z tego, jak duża część zarabianych przez nas pieniędzy przechodzi przez budżety państwa i samorządów ani na co właściwie są one przeznaczane. Niemniej od tej części społeczeństwa, która wykazuje zaangażowanie obywatelskie, można wymagać większego zainteresowania. Obywatele muszą jednak skądś czerpać informacje. I tutaj otwiera się pole do popisu dla mediów, które powinny o wiele bardziej tym tematem się zainteresować.

Adam Radzimski

Artykuł pochodzi z „Nowa Konfederacja” nr 5/2013, która działa we współpracy z portalem Fronda.pl