Andrzej Godlewski: Scenariusze przyszłości Unii Europejskiej

W ostatnich latach dyskusja o Unii Europejskiej zdominowana była przez słowo „kryzys”. Najpierw finansowy, a potem bankowy i migracyjny. Europejczycy więcej słyszeli o problemach, która trapią zjednoczoną Europę, niż o korzyściach z nią związanych. Przyczyniło się to w dużej mierze do decyzji Brytyjczyków w sprawie Brexitu i narastaniu nastrojów eurosceptycznych w innych krajach.

Od zeszłego roku europejscy liderzy starają się jednak odwrócić ten trend. Przypominają, że UE to historia sukcesu, a bez niej trwały pokój w Europie nie byłby możliwy. Niektórzy z nich mówią również wiele o przyszłości. Przekonują, że żadne z państw członkowskich nie poradzi sobie w pojedynkę z obecnymi i nowymi wyzwaniami tak dobrze, jak może to zrobić wspólnota. Tylko w latach 2004-2015 udział UE 28 krajów (z Wielką Brytanią) w światowym PKB zmniejszył się z 31 proc. do 26 proc. i nadal spada. W tym czasie Chiny potroiły wkład swojej gospodarki do globalnego PKB (z 5 proc. do 15 proc.).

Spadające znaczenie Europy na świecie jeszcze dobitniej pokazują statystyki demograficzne. O ile na początku XX wieku co czwarty człowiek na świecie był Europejczykiem, o tyle w latach 50. ten wskaźnik zmniejszył się o połowę i obecnie wynosi około 6 proc. (do tego nadal maleje). Według prognoz Eurostatu w 2060 roku w żadnym z obecnych państw członkowskich UE liczba mieszkańców nie przekroczy 1 proc. światowej populacji.

Właśnie taka diagnoza sytuacji sprawiła, że przemawiając w Parlamencie Europejskim we wrześniu 2016 roku, przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker obiecał deputowanym specjalny raport, który umożliwi Unii przygotowanie się do działań w przyszłości.

Założenia dla UE w Białej Księdze

Przewodniczący Juncker słowa dotrzymał i na początku marca Komisja Europejska przedstawiała Białą Księgę dotyczącą przyszłości Unii (White Paper on the future of Europe: Avenues for unity for the EU at 27). Opisano w nim pięć scenariuszy dla 27 państw (już bez Wielkiej Brytanii) do 2025 roku. Są to:

1. W UE nic się nie zmienia.
2. Unia zajmuje się tylko wspólnym rynkiem.
3. Zainteresowane grupy krajów pogłębiają współpracę w wybranych dziedzinach.
4. UE ogranicza się do kilku obszarów i realizuje je lepiej niż obecnie.
5. Unia zyskuje więcej nowych kompetencji.

Ta ostatnia wersja oznacza de facto realizację idei federalistycznej, zgodnie z którą państwa członkowskie przekażą unijnym instytucjom dodatkowe uprawnienia. W konsekwencji prowadziłoby to dalszej harmonizacji Jednolitego Rynku, w tym polityki fiskalnej i standardów socjalnych.

Na przeciwległym biegunie znajduje się scenariusz nr 2, który gwarantowałby swobodny przepływ towarów i kapitału, ale skutkowałby pogłębianiem się różnic socjalnych miedzy krajami. W dłuższej perspektywie oznaczałoby to według Komisji Europejskiej ograniczenia w swobodnym przepływie osób i usług.

Pomiędzy tymi skrajnościami znajduje się scenariusz nr 3 umożliwiający chętnym krajom bardziej intensywną współpracę w wybranych dziedzinach. Taka UE gwarantowałaby wszystkim funkcjonowanie Jednolitego Rynku i Strefy Schengen, ale równocześnie zezwalałaby zainteresowanym krajom na harmonizację podatków i standardów socjalnych oraz głębszą współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa. Innymi słowy, byłaby to tzw. Europa różnych prędkości.

Pięć scenariuszy dla UE 27 krajów do 2025 r. (na podstawie Białej Księgi Komisji Europejskiej)
Kontynuacja	UE-27 skoncentruje się na realizacji pozytywnego programu reform w duchu opublikowanych w 2014 r. wytycznych Komisji: „Nowy początek dla Europy” oraz uzgodnionej w 2016 r. przez 27 państw członkowskich deklaracji z Bratysławy
Nic poza jednolitym rynkiem	Unia Europejska stopniowo skoncentruje się na jednolitym rynku, gdyż państwa członkowskie nie będą w stanie porozumieć się w coraz liczniejszych dziedzinach polityki
Ci, którzy chcą więcej, robią więcej	UE-27 będzie funkcjonować jak obecnie, ale umożliwi zainteresowanym państwom zacieśnianie współpracy w określonych obszarach, takich jak obronność, bezpieczeństwo wewnętrzne o polityka społeczna. Powstanie „koalicja chętnych” lub kilka takich koalicji
Robić mniej, ale efektywniej	UE-27 skoncentruje się na skuteczniejszej i sprawniejszej realizacji celów w wybranych dziedzinach polityki, ograniczy zaś swoje działania tam, gdzie jej wartość dodana jest mało widoczna. Cała uwaga i ograniczone zasoby zostaną skierowane na wybrane dziedziny
Robić wspólnie znacznie więcej	Państwa członkowskie zdecydują się współdzielić więcej uprawnień, zasobów i decyzji we wszystkich dziedzinach. Decyzje na szczeblu europejskim będą podejmowane sprawniej i szybko wprowadzane w życie
Źródło: Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce

Konsekwencje dla budżetu

Każda z tych opcji niesie ze sobą inną konsekwencje dla budżetu UE. Wersja nr 5 (federalistyczna) oznacza jego znaczące zwiększenie i zapewnienie Unii własnych źródeł przychodów – być może nawet w formie jakiegoś podatku europejskiego. Według Komisji Europejskiej także inne warianty oznaczają zmiany. Byłyby one najmniejsze w scenariuszu nr 1, gdzie wspólny budżet miałby zostać „częściowo zmodernizowany i dostosowany do reform ustalonych w gronie 27 państw”.

Wybór którejś z pozostałych opcji prowadziłby do zmiany celów, na które będą wydawane wspólne fundusze. Może być tak, że zamiast wspierać biedniejsze regiony Unia będzie dofinansowywać nowoczesne firmy technologiczne lub rozbudowę sieci światłowodowej i drogowej. W przypadku wyboru scenariusza nr 3, czyli „Europy różnych prędkości”, kraje chętne do głębszej współpracy w jakiejś dziedzinie musiałby asygnować na ten cel dodatkowe środki.

Na przyszły unijny budżet wpłynie w oczywisty sposób również to, że wkrótce w UE zabraknie Wielkiej Brytanii, która po Niemczech była drugim co do wielkości płatnikiem netto. W 2015 roku Brytyjczycy wpłacili do wspólnego budżetu o 11,5 mld euro więcej, niż z niej otrzymali, podczas gdy Polska jako największy beneficjent netto uzyskała wówczas na czysto 9,5 mld euro. Ponieważ obecne ramy finansowe UE ustalone są do 2020 roku, już wkrótce zacznie się debata także na ten temat. W czerwcu tego roku Komisja Europejska ma opublikować specjalny raport o przyszłych finansach Unii.

Ogólnoeuropejska debata

Według planu Komisji Europejskiej dyskusja na temat przyszłości wspólnej Europy i przedstawionych propozycji ma potrwać przynajmniej rok i odbywać się we wszystkich państwach członkowskich. By zachęcić także Polaków do aktywnego uczestnictwa, tydzień po prezentacji Białej Księgi w Brukseli ten dokument przedstawił w polskim Sejmie wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej Valdis Dombrovskis.

Jednym z najbardziej kluczowych wydarzeń tej ogólnoeuropejskiej debaty ma być Społeczny Szczyt ws. Uczciwego Zatrudnienia i Wzrostu, który odbędzie się w listopadzie 2017 roku w Göteborgu. Poza przywódcami politycznymi wezmą w nim udział przedstawiciele pracodawców i związków zawodowych. Wyniki ich rozmów będą miały istotne znaczenie dla ewentualnych unijnych regulacji dotyczących rynku pracy i zabezpieczenia społecznego.

Według tej mapy drogowej finałem debaty o przyszłości UE będą wybory do Parlamentu Europejskiego w 2019 r. Mają dać one nie tylko odpowiedź na preferencje partyjne Europejczyków, ale również w dużej mierze rozstrzygnąć o tym, który z modeli integracji UE jest najbardziej wspierany przez obywateli.

Za Europą dwóch prędkości i przeciw niej

W sposób pośredni do propozycji Komisji Europejskiej odniosło się już wielu czołowych europejskich polityków. Podczas szczytu największych krajów UE w Wersalu 6 marca 2017 roku przywódcy Francji, Niemiec, Włoch i Hiszpanii jednoznacznie opowiedzieli się za pogłębianiem współpracy tych krajów Unii, które sobie tego życzą.

„Albo powstanie Unia wielu prędkości, albo UE eksploduje” – mówił prezydent François Hollande w wywiadzie dla sześciu europejskich dzienników opublikowanym przed tym spotkaniem.

W podobnym duchu wypowiadali się szefowie zaproszonych rządów i zapowiedzieli, że ich kraje będą pracować nad odpowiednimi planami.

„Musimy mieć odwagę, by kilka krajów mogło iść do przodu, nawet jeśli nie wszyscy w tym uczestniczą. Europa wielu prędkości jest konieczna, w innym razie zapewne staniemy w miejscu. Musi być ona zawsze otwarta dla wszystkich. Nikt nie powinien być wykluczony. Ale także nikt nie będzie musiał być zmuszany do włączania się do każdego projektu” – mówiła kanclerz Niemiec Angela Merkel na wspólnej konferencji prasowej czterech szefów państw w Wersalu.

Zdanie tych polityków jest o tyle kluczowe, że te cztery państwa jeszcze w UE 28 krajów reprezentują w sumie ponad połowę ludności obecnej Unii i ponad połowę jej PKB.

Pomysł różnych „unii w Unii” ma wśród europejskich liderów również wielu przeciwników.

Krytykuje go m.in. przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk. „Jedność musi być największym priorytetem Unii po Brexicie” – mówił Tusk jeszcze przed ostatnią Radą Europejską w Brukseli.

Podobnego zdania się również szefowie rządów państw Grupy Wyszehradzkiej, którzy we wspólnej deklaracji przyjętej podczas szczytu w Warszawie 2 marca apelowali o to samo.

„Podkreślamy, iż kluczowe jest zachowanie jedności Unii. Każdy model przyszłej współpracy musi gwarantować integralność, spójność wspólnego rynku, strefy Schengen i samej Unii. Nie zgadzamy się na podziały w Unii, ponieważ jest to najprostsza droga do osłabienia Europy” – mówiła wówczas na wspólnej konferencji szefów rządów Europy Środkowej premier Beata Szydło.

Polityczne szachy unijne

Duże znaczenie dla przyszłego kształtu UE będą miały wyniki wyborów prezydenckich we Francji (kwiecień-maj) oraz parlamentarnych w Niemczech (wrzesień). O ile w Niemczech pewne jest zwycięstwo którejś z wielkich proeuropejskich partii (CDU/CSU lub SPD), o tyle sukces Marine Le Pen może całkowicie odmienić Europę. Na razie jednak faworytem w wyścigu prezydenckim wydaje się być Emmanuel Macron, który swój ruch polityczny En Marche! określa jako „jedyną proeuropejską siłę we Francji”.

W 2015 roku Macron jako minister gospodarki wraz ze swoim odpowiednikiem z Niemiec Sigmarem Gabrielem, który obecnie jest szefem niemieckiego MSZ, wystąpił z pomysłem dalszej integracji Europy, w tym szczególnie państw strefy euro. Częścią ich propozycji miałaby być m.in. harmonizacja podatków od przedsiębiorstw i płac minimalnych. Opowiedzieli się oni również za specjalnym komisarzem ds. strefy euro, jej oddzielnym budżetem i parlamentem. Innymi słowy była to jedna z francusko-niemieckich wersji „Europy wielu prędkości”.

Daleko idące pomysły zmian w Europie ma również niemiecki socjaldemokrata Martin Schulz, który ma duże szanse, by jesienią zostać kanclerzem Niemiec. Jeszcze jako przewodniczący Parlamentu Europejskiego opublikował je w czerwcu 2016 roku, czyli zaraz po brytyjskim referendum. Także w tym przypadku współautorem pomysłów był Sigmar Gabriel.

Obydwaj liderzy niemieckiej socjaldemokracji przedstawili 10-punktowy plan, który miałby odnowić Unię. Co prawda wzywali oni, by UE skoncentrowała się na kluczowych zasadach, ale równocześnie proponowali, by Komisja Europejska stała się realnym rządem dla całej UE, który odpowiadałby przed Parlamentem Europejskim i drugą izbą złożoną z przedstawicieli parlamentów narodowych.

Istotą ich planu była również zmiana zasad wydawania unijnych pieniędzy. Więcej unijnych środków miałoby być wydawanych z poziomu całej UE m.in. na paneuropejską infrastrukturę cyfrową, która ułatwiłaby innowacyjnym firmom działalność w ponadnarodowej skali. W razie wyborczego zwycięstwa Martin Schulz będzie chciał nie tylko zmieniać Niemcy, ale również Europę.

Dziś nie da się stwierdzić, który kierunek myślenia o Europie zwycięży. Najmniej popularna wydaje się być opcja utrzymania status quo. Wskazówką co do trendów dominujących wśród europejskich liderów będzie ich spotkanie w ramach Rady Europejskiej 25 marca w Rzymie. Co prawda jej część ma być poświęcona świętowaniu 60-lecia traktatów rzymskich, czyli narodzin wspólnej Europy. Gros czasu  zarezerwowano jednak na debatę o przyszłości. Przyjęta ma być także specjalna deklaracja w tej sprawie, która ze względu na jubileusz będzie bardzo kompromisowa i będzie chciała połączyć często ze sobą sprzeczne opinie szefów państw i rządów.

Andrzej Godlewski

obserwatorfinansowy.pl