Co przyniesie Unii Europejskiej integracja strefy euro?

Tendencje te widzimy także w opublikowanym w środę 31 maja dokumencie „Reflection Paper on the Deepening of the Economic and Monetary Union”, który został przygotowany przez dwóch komisarzy Komisji Europejskiej – Valdisa Dombrovskisa i Pierre Moscovici. Jest on kontynuacją Białej Księgi z marca zatytułowanej „Future of Europe”, którą przygotował Jean-Claude Juncker oraz raportu „Completing Europe’s Economic and Monetary Union” z czerwca 2015 roku (tzw. raportu pięciu prezydentów).

Wszystkie te dokumenty nie mają mocy decyzyjnej, lecz są jedynie projektami reform, które być może zostaną przeprowadzone w Unii Europejskiej i w strefie euro. Ostateczne decyzje zależeć będą od Rady Europejskiej, czyli odbywających się co kwartał szczytów przywódców państw członkowskich UE. Niemniej dokumenty te zasługują na uwagę, gdyż pokazują, w którą stronę prawdopodobnie zmierzać będzie Unia.

Euro bez przymusu

Wbrew informacjom podanym przed kilkoma dniami przez niemiecki dziennik Frankfurter Allgemeine Zeitung komisarze nie proponują obligatoryjnego przyjęcia euro do roku 2025 przez wszystkie kraje Unii Europejskiej. Narzucenie wszystkim krajom wspólnej waluty jest mało prawdopodobne z kilku powodów. Po pierwsze – Komisja Europejska nie ma narzędzi prawnych, by zmusić kraje spoza eurolandu do wprowadzenia euro i działanie takie byłoby sprzeczne z traktatami unijnymi i dotychczasową praktyką. Po drugie – oznaczałoby to wzięcie przez KE na siebie odpowiedzialności za ewentualne kryzysy spowodowane przyjęciem euro w krajach, które są do tego nieprzygotowane.

Autorzy „Reflexion Paper” stwierdzają natomiast, że zdaniem Komisji Europejskiej także kraje spoza strefy euro są zainteresowane przyszłością EMU, a kluczowym problemem jest to, kto będzie w tej kwestii podejmował decyzje – wszystkie kraje Unii czy tylko członkowie EMU. Wyrażają też nadzieję, że napięcia w Unii Europejskiej z tym związane będą się zmniejszać w miarę, jak ubywać będzie krajów spoza EMU. Na razie krajów tych jest osiem. Szwecja zapowiedziała, że do roku 2025 wejdzie do strefy euro. Bez większych problemów może też wejść Bułgaria, której waluta jest od dawna związana z euro (podobnie jak wcześniej waluty Litwy, Łotwy i Estonii). Prawie wszystkie kraje nie należące do strefy euro spełniają kryteria konwergencji, z wyjątkiem obecności w mechanizmie ERM II.

Europa dwóch prędkości

We wstępie „Reflexion Paper” czytamy, że jego celem jest pogłębienie debaty o przyszłości Unii Europejskiej i koniecznych reformach, które powinien zatwierdzić Parlament Europejski wybrany w roku 2019.

„Wspólna waluta jest jednym z najbardziej znaczących i namacalnych osiągnięć Europy” – czytamy w dokumencie. „Pomaga naszym gospodarkom się zintegrować i zbliża Europejczyków. Ale ten projekt zawsze był czymś więcej niż rozwiązaniem dotyczącym waluty. Był obietnicą dobrobytu i takim musi pozostać także dla przyszłych członków strefy euro”.

Dokument na wstępie wymienia trzy słabości obecnej architektury Unii Gospodarczej i Monetarnej. Po pierwsze – wciąż nie jest ona zdolna zmniejszyć różnic społecznych i ekonomicznych miedzy krajami członkowskimi. Po drugie – istnieją w niej siły odśrodkowe mające duży wpływ polityczny, które osłabiają poparcie obywateli państw UE dla integracji, i jeśli problemy obywateli UE nie zostaną, to ryzyko będzie utrudniać integrację. Po trzecie – wprawdzie Unia Gospodarcza i Monetarna jest silniejsza dziś niż przed kilku laty, wciąż nie jest odporna na szoki i dlatego musi być zreformowana.

Unia finansowa

Autorzy dokumentu proponują stworzenie Unii Finansowej. Jej elementami będą:

1. Dalsze wzmacnianie kapitałowe banków i zmniejszanie liczby kredytów niepracujących. Działania mające taki cel prowadzi zarówno Komisja Europejska, jak i rządy poszczególnych państw.
2. Zakończenie budowy Unii Bankowej. Komisarze uważają, że konieczne jest wsparcie z budżetów krajów strefy euro dla Wspólnego Funduszu Pomocy Bankom (Single Resolution Fund, SRF) oraz Europejskiego Schematu Ubezpieczeń Depozytowych (EDIS). Rozwiązania te powinny być uzgodnione do roku 2019, a w pełni mają działać od 2025 roku. Są one niezbędne po to, by ewentualny kryzys bankowy nie powodował kryzysu finansów publicznych. EDIS sprawi, że depozyty bankowe będą lepiej chronione w całej strefie euro. Single Resolution Fund powinien dostarczać środków w przypadku kryzysu w jakimś banku, tak by koszty jego ratowania lub likwidacji nie obarczały podatników. SRF może być stworzone z pożyczek z istniejącego European Stability Mechanizm lub przez gwarancje rządowe krajów należących do strefy euro.
3. Tworzenie Unii Rynków Kapitałowych (CMU). Chodzi o to, by w strefie euro powstało największe na świecie centrum finansowe zdolne do finansowania między innymi projektów innowacyjnych o podwyższonym ryzyku. Konieczne jest stworzenie zintegrowanego nadzoru nad rynkami finansowymi i stworzenie wspólnych zasad funkcjonowania tych rynków w ramach EMU. Konieczne jest też współdziałanie wszystkich podmiotów, w tym inwestorów, korporacji i nadzoru. Do rozwiązania pozostały takie problemy, jak jednolite opodatkowanie i jednolite procedury upadłościowe.
4. Wprowadzenie nowych instrumentów finansowych. Autorzy raportu omawiają propozycję dopuszczenia emisji tzw sovereign bond backed securities (SBBSs) – papierów wartościowych zabezpieczonych zdywersyfikowanym portfelem obligacji skarbowych krajów strefy euro.

European Safe Assts – obligacje skarbowe strefy euro

Gospodarka strefy euro jest równa gospodarce USA i oba rynki finansowe mają porównywalne rozmiary. Ale strefa euro nie emituje obligacji, takich jak US Treasuries Bonds, które są uważane (niekoniecznie słusznie) za najbardziej bezpieczne papiery wartościowe na świecie. W EMU poszczególne kraje emitują własne obligacje, których ryzyko jest różne, choć rynki finansowe nie zawsze odpowiednio je wyceniają. Według międzynarodowych regulacji bankowych inwestowanie w obligacje skarbowe nie jest obciążone ryzykiem, dlatego banki komercyjne mają często bardzo dużą ekspozycję na te papiery dłużne rządów. Doświadczenie kryzysu finansowego pokazało, że ryzyko związane z rządowymi obligacjami jest często wysokie. Stąd propozycja stworzenia obligacji strefy euro, które wzmocniłyby stabilność sektora bankowego.

Ale ich emisja oznaczałaby „podzielenie się długiem”, który jest nierówno rozłożony wewnątrz strefy euro. Przeciwko takiej propozycji nieustannie protestują Niemcy. Warunki wstępne emisji European Safe Assets to:

• obniżenie poziomu długu publicznego najbardziej zadłużonych krajów strefy euro – Włoch, Portugalii, Hiszpanii, Francji, Belgii (Grecja to osobny przypadek),
• finansowanie europejskimi obligacjami wspólnych wydatków EMU, a nie wszystkich długów.

Stabilizacja gospodarek strefy euro

Autorzy raportu proponują stworzenie dodatkowych instrumentów, które by stabilizowały gospodarki strefy euro i działały antycyklicznie. Są to:

1. Europejski Schemat Ochrony Inwestycji (European Investment Protection Scheme). Ma on wspierać wydatki inwestycyjne w okresach spowolnienia. Chodzi między innymi o wydatki na infrastrukturę lub przekwalifikowanie pracowników. W okresach spowolnienia i kłopotów budżetowych rządy tną w pierwszej kolejności wydatki inwestycyjne, przyczyniając się do pogłębienia recesji. Autorzy raportu proponują wprowadzenie mechanizmu, który będzie temu przeciwdziałał.
2. Europejski Schemat Reasekuracji od Bezrobocia (European Unemployment Reinsurance Scheme). Wydatki na zasiłki dla bezrobotnych gwałtownie rosną w okresach złej koniunktury, przyczyniając się do pogłębienia problemów budżetowych. Stworzenie funduszu reasekuracyjnego na poziomie strefy euro pozwoliłoby złagodzić ten problem i miałoby też skutki antycykliczne – obniżałoby amplitudę wahań koniunktury w poszczególnych krajach EMU.
3. Fundusz „Na deszczowe dni”. Fundusz taki byłby gromadzony regularnie, a uruchomiany w sytuacjach kryzysowych. Efekt byłby podobny jak przy dwóch poprzednich funduszach. Jednym z wariantów działania takiego funduszu byłaby możliwość zaciągania przez niego pożyczek, by zwiększyć oddziaływanie gospodarkę strefy euro.
4. Pomoc dla reform strukturalnych. Komisja Europejska ustanowiła Structural Reform Support Service, który udziela technicznej pomocy krajom UE przeprowadzającym reformy. Autorzy raportu postulują rozszerzenie tej pomocy i finansowanie jej ze wspólnego budżetu.

Skarbiec strefy euro

Autorzy raportu proponują utworzenie instytucji, które wyodrębniałyby Europejską Unię Gospodarczą i Walutową z Unii Europejskiej. Obecnie Eurogrupa to nieformalne gremium, w którym ministrowie państw strefy euro omawiają wspólne obowiązki względem euro. Według raportu ma stać się instytucją formalną, mogącą podejmować wiążące decyzje i współpracującą z Komisją Europejską. Powinna być też reprezentowana na zewnątrz, między innymi w Międzynarodowym Funduszu Walutowym. Dziś szef Europejskiego Banku Centralnego reprezentuje na zewnątrz całą Unię, ale jest on prezesem banku centralnego strefy euro, a nie Unii Europejskiej.

Najważniejszą instytucją integrującą strefę euro mógłby się stać Skarbiec (budżet) Eurogrupy. Autorzy przyznają, że idea stworzenia go nie jest sprecyzowana, ale uważają, że mógłby on powstać z funduszy, które już istnieją w ramach strefy euro, takich ja Europejski Mechanizm Stabilizacyjny, oraz tych, które stopniowo będą tworzone. Brak precyzyjnego planu tworzenia takiego budżetu jest pewną niespodzianką. W kwietniu Dombrovskis zapowiadał, że do końca maja koncepcja oddzielnego budżetu strefy euro zostanie przedstawiona. W dokumencie „Reflection Paper on the Deepening of the Economic and Monetary Union” jest stwierdzenie, że obecny budżet Unii Europejskiej jest zbyt mały, by być instrumentem polityki antycyklicznej, ale idea oddzielnego budżetu dla strefy euro jest tylko ogólnie zarysowana.2